STF derruba regra que reduzia prazo prescricional em ações de improbidade
Fonte: Migalhas quentes
Nesta quarta-feira, 1º, na última sessão plenária do semestre, o STF decidiu que
a prescrição em ações de improbidade administrativa não será reduzida
automaticamente pela metade após a interrupção do prazo.
Por maioria, o plenário declarou a inconstitucionalidade da expressão "pela
metade do prazo previsto no caput deste artigo", contida no art. 23, §5º, da lei de
improbidade administrativa, com redação dada pela lei 14.230/21.
Com isso, interrompida a prescrição, o prazo volta a correr do dia da interrupção,
mas sem redução automática de oito para quatro anos.
A Corte também fixou prazo máximo de 20 anos de prescrição. Ficaram vencidos
os ministros Nunes Marques, Luiz Fux e Gilmar Mendes.
O dispositivo foi analisado no julgamento de ações ajuizadas pela Confederação
Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e
Prefeituras Municipais e pela Conamp – Associação Nacional dos Membros do
Ministério Público.
As ações questionavam diversos pontos da reforma da lei de improbidade
administrativa, como regras sobre dolo, responsabilização de particulares, atos
de improbidade por violação a princípios da Administração Pública, sanções,
perda da função pública e prescrição.
Nas sessões de 27/5 e 24/6, o plenário já havia concluído a análise de parte dos
dispositivos.
Veja o que foi decidido ao final do julgamento:
Prazo prescricional
Nesta quarta-feira, 1º, o relator das ações, ministro Alexandre de Moraes votou
para invalidar regra da reforma da lei de improbidade administrativa que reduziu
pela metade o prazo da prescrição intercorrente após a interrupção do prazo
prescricional.
A discussão envolve o art. 23, §5º, da lei de improbidade, segundo o qual, uma
vez interrompida a prescrição, o prazo voltaria a correr pela metade do prazo
geral previsto no caput. Como a lei fixa prazo de oito anos para o ajuizamento da
ação, a regra faria com que, após a interrupção, o prazo passasse a ser de quatro
anos.
Para Moraes, a previsão é desproporcional e compromete a efetividade do
combate à improbidade administrativa, determinado pelo art. 37, §4º, da CF.
O ministro afirmou que a redução do prazo, a partir do ajuizamento da ação, não
levou em conta a duração média dos processos de improbidade no país. Segundo
S. Exa., dados do CNJ sobre 28.379 ações encerradas nos últimos seis anos
indicam que o tempo médio até a sentença de 1º grau é de cinco anos e dez
meses.
"Se essa lei estivesse valendo nos últimos seis anos, todas as ações estariam
prescritas", afirmou.
Moraes também destacou que a regra poderia inviabilizar o duplo grau de
jurisdição. Isso porque, nos casos de sentença absolutória em 1º grau, não haveria
nova interrupção da prescrição, de modo que o processo poderia chegar ao
tribunal já prescrito.
Segundo o relator, a norma compromete a efetividade da lei de improbidade
administrativa e viola os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e o
comando constitucional de combate à improbidade.
Moraes reconheceu que algumas alterações da reforma da lei de improbidade
tendem a reduzir ações abusivas, especialmente a exigência de dolo, o rol taxativo
do art. 11 e a vedação ao uso da ação de improbidade para discutir políticas
públicas.
Segundo o ministro, essas mudanças devem diminuir o número de ações
propostas de forma genérica, sobretudo aquelas baseadas apenas na violação
abstrata de princípios da Administração Pública.
Apesar disso, Moraes afirmou que eventuais abusos não justificam a fixação de
um prazo prescricional que, na prática, impediria o combate à improbidade.
O relator apresentou novos dados do CNJ, separados por tipo de ato de
improbidade. Segundo S. Exa., ações envolvendo enriquecimento ilícito levam,
em média, cinco anos e um mês entre o ajuizamento e a sentença de 1º grau.
Nos casos de dano ao erário, a média é de seis anos e seis meses. Já nas ações
por violação a princípios, consideradas mais simples, o tempo médio é de quatro
anos e dez meses.
Para Moraes, os números mostram que a redução do prazo para quatro anos
após a interrupção da prescrição inviabilizaria a maior parte das ações.
"Nenhuma ação de improbidade vai resistir a essa alteração legislativa", afirmou.
O ministro também destacou que o Brasil assumiu compromissos internacionais
de combate à corrupção e que regimes de prescrição devem assegurar tempo
adequado para investigação e processamento das ações.
Segundo Moraes, o prazo de oito anos após o ajuizamento da ação é razoável e
evita tanto a impunidade quanto a perpetuação indefinida dos processos.
Ao final, o ministro votou por julgar parcialmente procedente o pedido para
declarar a inconstitucionalidade parcial do art. 23, §5º, da lei de improbidade
administrativa, com redução de texto, retirando do dispositivo a expressão "pela
metade do prazo previsto no caput deste artigo".
Com isso, o §5º permaneceria válido apenas para prever que, interrompida a
prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção.
Na prática, Moraes afasta a regra que reduzia de oito para quatro anos o prazo
prescricional após a interrupção da prescrição.
Ponderações
Ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Luiz Fux apresentaram ponderações ao
voto do relator.
Gilmar chamou atenção para o que classificou como uso abusivo da ação de
improbidade administrativa. Segundo o ministro, levantamento indica que 52%
das ações propostas envolvem alegação de ofensa a princípios da Administração
Pública, enquanto 37% tratam de dano ao erário e cerca de 10% de
enriquecimento ilícito. Para o decano da Corte, muitas dessas ações foram usadas
para discutir temas que poderiam ser tratados por ação civil pública, inclusive
políticas públicas e contratações administrativas.
Toffoli ponderou que os dados apresentados por Moraes, embora relevantes, se
referem em grande parte a processos anteriores à reforma de 2021.
Segundo o ministro, a nova lei criou parâmetros objetivos de interrupção da
prescrição, como o ajuizamento da ação, a sentença condenatória e decisões
condenatórias em tribunais locais, no STJ e no STF. Para Toffoli, sem a redução
do prazo pela metade após a interrupção, ações de improbidade poderiam se
prolongar por décadas. "São 40 anos, com a devida vênia", afirmou.
Fux, por sua vez, sugeriu uma solução intermediária, vinculada à duração razoável
do processo. O ministro afirmou não ser favorável à impunidade, mas também
disse que não concorda com soluções desproporcionais ou praticamente
imprescritíveis. Para S. Exa., seria possível discutir a aplicação da prescrição pela
metade apenas quando ultrapassado determinado prazo de tramitação.
Prazo de 20 anos
Ministro Flávio Dino acompanhou o relator para afastar a regra que reduz pela
metade o prazo prescricional após a interrupção da prescrição.
Para Dino, a uniformização do prazo prescricional em oito anos foi uma opção
legítima do legislador, embora ele próprio considere o prazo elevado. O
problema, segundo o ministro, está na previsão de que, interrompida a
prescrição, o prazo passe a correr pela metade.
Dino afirmou que, em matéria de improbidade administrativa, deve haver diálogo
com o Direito Penal, por se tratar de direito sancionador. Ao citar o art. 117 do
CP, destacou que, no regime penal, interrompida a prescrição, todo o prazo volta
a correr, sem redução pela metade.
Por isso, aderiu à solução proposta por Moraes: manter o prazo de oito anos e os
marcos interruptivos, mas retirar do art. 23, §5º, a expressão que reduz a
contagem pela metade.
O ministro também sugeriu que o acórdão explicite que o ressarcimento ao erário
é imprescritível, conforme já reconhecido pelo STF em repercussão geral.
Apesar de acompanhar Moraes, Dino ponderou que ações de improbidade
também não podem se prolongar indefinidamente. Para evitar esse risco, propôs
a fixação de um teto prescricional máximo de 20 anos, por analogia ao art. 109, I,
do CP.
Segundo Dino, manter processos de improbidade por 20, 30 ou 40 anos seria
incompatível com a moralidade da atuação estatal e com a duração razoável do
processo.
· Processos: ADIns 7.156 e 7.236